thumb
Фото: urbanlook.ru

Краткое изложение результатов исследования для Конференции “Власть и граждане: технологии сотрудничества” в рамках IV Московского урбанистического форума. Исследование ставит своей целью разобраться в опыте городов мира и систематизировать его для выработки  стратегических решений в области развития диалога городских властей с горожанами.

Механизмы гражданского участия и партнерства глубоко укоренены в социально-экономических процессах современного города. Человеческий и социальный капитал движут его экономикой и управлением. Партнерские механизмы среди самих граждан снимают трудоемкие задачи с городского правительства. Диалог населения города с правительством в рамках и за пределами институтов местного самоуправления обеспечивает городским властям обратную связь и адекватную систему реагирования на потребности жителей и их проблемы.

Ключевую роль в этих отношениях играют современные информационно-коммуникационные технологии, которые вплетены в ежедневную жизнь горожан. Обмен данными с помощью мобильных приложений, интерактивных платформ и других коммуникационных инструментов становится основой самоуправления крупного города.

Задача развития вовлеченности граждан в механизмы партнерства между собой и городским правительством требует анализа лучших и худших мировых практик. Разнообразие мирового опыта настолько велико, что необходимо исследование сложившихся к настоящему времени практик и их систематизация.

Группировки городов по уровню развития сервисов

Можно выделить группы агломераций по “стадиям” развития в них механизмов сотрудничества между населением и правительством. По этому принципу 30 агломераций мира, отобранных для исследования, ранжированы следующим образом:

Начальный уровень развития: Карачи, Тегеран, Дакка, Каир, Лагос, Киншаса

Развивающиеся:
— Предпосылки ускоренного развития: Калькутта, Дели, Джакарта
— Быстрое распространение электронных механизмов взаимодействия населения и правительства происходит или ожидается в ближайшее время: Мумбаи, Манила, Бангкок

Среднеразвитые: Шеньчжень, Тяньцзинь, Гуанчжоу, Шанхай, Пекин.

Развитые: развернутая экосистема технологий и подходов к сотрудничеству между горожанами и правительством
— Новые лидеры: Сеул, Москва, Токио, Осака, Нагоя, Стамбул, Мехико, Буэнос-Айрес, Рио-де-Жанейро, Сан-Пауло. — Лидеры: Нью-Йорк, Лос-Анджелес, Лондон, Париж.

Типы агломераций

Рис. 1. Типы агломераций по результатам исследования

Среди основных факторов, определяющих различия между группами агломераций и внутри этих групп, выделяются особенности (1) технологического (уровень проникновения сети Интернет и электронных технологий), (2) социально-демографичесого (возрастной и этнолингвистический состав населения, уровень доходов, уровень грамотности, включая цифровую грамотность населения) и (3) политического развития (система местного самоуправления и роль горожан в сложившейся системе управления, активность идеологов и инициаторов), а также (4) существующий “спрос” на сотрудничество между населением и правительством.

К примеру, крупные латиноамериканские агломерации отличаются большим числом практик, связанных с решением проблем транспорта и общественной безопасности; японские города заинтересованы в механизмах участия для слаженной деятельности населения и взаимопомощи в периоды природных катастроф и иных чрезвычайных ситуаций, а онлайн-ресурсы китайских агломераций сконцентрированы на публичной активности государственных и муниципальных служащих и на облегчении их связи с горожанами по вопросам проблем, жалоб и происшествий в городе (“горячие линии”).

Классификация сервисов

Сопоставление структуры механизмов взаимодействия правительства с населением в различных городах осуществляется в трех основных измерениях: масштаб сервисов, степень их интерактивности и тип решаемых задач (профессиональные планировочные или общегражданские).

По масштабу сервисы разбиты на две группы (отражены величиной значка на диаграммах 1 и 2):

— Крупные сервисы – порталы, платформы и системы приложений.

— Мелкие сервисы – отдельные элементы порталов или платформ, а также частные мобильные приложения.

По степени интерактивности выделяются три основные группы сервисов (вертикальная ось диаграмм 1 и 2):

— Сервисы с минимальной вовлеченностью: горожанин выступает потребителем ресурсов сервиса, в первую очередь информации, без определенной роли в его развитии.

— Сервисы со “средней” вовлеченностью: горожанин остается потребителем, но для использования сервиса с его стороны требуются какие-либо действия; как минимум, косвенно он участвует в развитии сервиса.

— Сервисы с максимальной вовлеченностью: горожанин принимает активное участие в развитии сервиса и выступает уже не только потребителем, но и производителем информации.

Третье измерение (горизонтальная ось диаграммы 2) для сравнения сервисов агломераций представляет возможность различения механизмов участия населения в городском управлении, требующих диалога профессионального (правила землепользования и застройки, развитие транспортной сети и другие вопросы градорегулирования, делегированные профессиональным управленцам) и политического (общие вопросы местного самоуправления, диалог по которым осуществляется в рамках существующих институтов выборов, депутатской работы и т.д.). Для простоты понимания можно определить разницу между так называемыми профессиональными и гражданскими сервисами следующим образом:

— Профессиональные сервисы – горожане на службе у города.

— Гражданские сервисы – город на службе у горожан.

Переходную группу составляют гражданско-профессиональные сервисы, сочетающие свойства обоих типов.

Степень интерактивности сервисов Москвы и 30 агломераций-аналогов

Рис. 2. Степень интерактивности сервисов Москвы и 30 агломераций-аналогов

Сравнение городов по степени интерактивности их сервисов позволяет сделать следующие выводы:

— Уровень развития механизмов сотрудничества между населением и правительством агломераций можно отследить по увеличению интерактивности их сервисов: города начинают свое развитие, как правило, с информационных порталов и приложений, далее создают системы электронного обслуживания и затем – интерактивные платформы.

— Информационные сервисы представлены во всех агломерациях. Сервисы второй группы (транзакционные) отсутствуют практически во всех агломерациях начального уровня развития (9 шт.). Развивающиеся агломерации создают транзакционные и коммуникационные сервисы (примеры: Калькутта, Дели, Джакарта; Мумбаи, Манила, Бангкок). С агломерациями начального уровня развития соседствуют китайские Шеньчжень и Тяньцзинь, в которых также есть только информационные сервисы. В положительную сторону от них отличаются Гуанчжоу, Пекин и Шанхай. Однако важно принимать во внимание также качественные характеристики сервисов, не учтенные в данной диаграмме. По ним как Шеньчжень и Тяньцзинь, так и Гуанчжоу, Пекин и Шанхай ближе к развивающимся агломерациям (первые превосходят агломерации начального развития, а вторые уступают развитым агломерациям).

— Все развитые агломерации отличаются наличием крупных сервисов – порталов и платформ. Их также можно выделить по развитию коммуникационных сервисов. Различия между отдельными развитыми агломерациями определяются качественными параметрами: эффективностью сервисов, их идеологией, формируемой ими культурой и другими стратегическими эффектами. К примеру, по числу и спектру сервисов Нью-Йорк, Лондон и Париж уступают латиноамериканским городам, но в измерении качества сервисов они выступают очевидными лидерами. Японские агломерации также уступают латиноамериканским по разнообразию и количеству сервисов, однако превосходят их по степени проработанности сервисов. Большинство из них ориентировано на поддержку в экстренных ситуациях, поэтому фокус сделан на качестве – эффективности и стабильности сервисов. Дополнительным измерением, не отраженным на диаграмме, является соотношение онлайн- и офлайн-инициатив. Наиболее развитые агломерации успешно комбинируют решения по взаимодействию населения с правительством в реальном и виртуальном городе (показательные примеры: Париж, Лондон), а развивающиеся агломерации только начинают действовать в этом направлении.

— Информационные сервисы в целом на данный момент лидируют по числу и разнообразию. Однако наиболее разнообразными и интересными для углубленного анализа представляются интерактивные сервисы. Примечательно их сравнение по дополнительным характеристикам, например, по роли в них и охвату ими профессиональных компетенций, имеющих отношение к городской проблематике.

Степень интерактивности и тип решаемых задач

Рис. 3. Степень интерактивности и тип решаемых задач (гражданские, “смешанные” и узкопрофессиональные) сервисов Москвы и 30 агломераций-аналогов

Распределение сервисов по степени интерактивности и преобладанию профессиональной или гражданской тематики позволяет сделать следующие выводы:

— Прослеживается прямая зависимость между степенью “профессиональности” и интерактивности сервисов. Информационные сервисы полностью обеспечивают потребности населения, и на данном этапе сбор информации от горожан для города представлен слабо. Такое положение вещей может измениться при усовершенствовании стратегий взаимодействия правительства с городским сообществом. В соответствии с практикой городов-лидеров, горожане могут выступать не только потребителями, но и производителями данных о городе. В таком случае информационные сервисы вписываются в определенные “профессиональные” тематики (правая сторона диаграммы). Горожане могут участвовать в процессе обработки данных – от создания приложений до анализа информации.

В таком направлении развиваются стратегии информационных сервисов большинства агломераций, в первую очередь лидеров (европейских, северо- и латиноамериканских, а также Сеула, Стамбула, Москвы). Интересны существующие на данный момент профессиональные информационные сервисы, рассчитанные на целевое использование заинтересованными группами горожан. Примеры: специализированные картографические сервисы Стамбула и Карачи. Транзакционные сервисы, по большей части представленные порталами электронного обслуживания населения, находятся в переходной зоне: одновременно с удовлетворением базовых потребностей и прав граждан, они вовлекают их в процесс своего развития. Отдельную группу составляют профессиональные транзакционные сервисы (Дели: запрос градостроительной документации; Осака: обучение населения использованию электронных ресурсов правительства). Данные сервисы позволяют повышать качество взаимодействия между горожанами и правительством, увеличивать интерактивность и “профессиональность” существующих проектов. Гражданские транзакционные сервисы (Стамбул, Пекин, Шанхай, Осака, Лос-Анджелес) связаны с социальными и политическими задачами. Это, к примеру, сервисы поиска работы или помощи инвалидам, “горячие линии” государственных служащих и инструменты отправки специальных запросов в органы власти.

Коммуникационные сервисы смещены в сторону профессиональных компетенций: ресурс краудсорсинговой (производимой большим количеством людей) информации используется для целей планирования и управления городским развитием. Однако важно понимать, что для установления высококачественного диалога между горожанами и правительством необходима полная информированность населения о правительственной деятельности, понимание процессов управления и планирования городского развития со стороны горожан и взглядов городского сообщества со стороны правительства – то есть формирование единого языка коммуникации. Таким образом, направлением усовершенствования профессиональных коммуникационных сервисов может стать развитие профессиональных сервисов других типов по степени интерактивности – транзакционных и информационных.

Азиатские города, в силу своей политической стратегии (Китай) и актуальных проблем и задач развития (подготовленность к чрезвычайным ситуациям в Японии) выделяются по уровню развития гражданских сервисов коммуникации. Примеры: обращения к мэру в Гуанчжоу и Шанхае, онлайн-интервью высокопоставленных чиновников в Пекине и Шанхае, сбор жалоб на коррупцию и работу государственных служащих в Сеуле. Интересным примером является инициированное правительством развитие форума местных жителей в Бангкоке – переход от вертикальной к горизонтальной коммуникации населения, который признается шагом по усовершенствованию правительственных сервисов и может стать одной из последующих стадий развития коммуникационных платформ в агломерациях-лидерах.

Отдельную группу составляют профессионально-гражданские коммуникационные сервисы, представляющие особый интерес для развитых агломераций по опыту усовершенствования существующих проектов и запуска новых инициатив. Это сервисы, которые, одновременно с удовлетворением потребностей и прав граждан, содержат инструменты обратной связи, запускающие краудсорсинг ценной для управления развитием города информации. Примеры: сервис вызова такси с возможностью сбора жалоб и предложений со стороны горожан в Мехико, сервис “Участковый” в Лондоне, позволяющий вызвать полицию или оставить жалобу по вопросам безопасности городской среды, навигатор по метро с функцией обратной связи в Буэнос-Айресе и др.

— В работах аналитиков систем электронного правительства отмечается прямая взаимозависимость степени интерактивности сервисов и уровня их технологической сложности. Технологическая сложность следует за “содержательной” сложностью сервисов – чем больше уклон в профессиональную сферу, тем более совершенные технологии требуются для развития таких сервисов.

— С ростом интерактивности сервисов увеличивается и их вариативность в измерении гражданских и профессиональных компетенций. В перспективе данные различия могут сгладиться, поскольку отдельное внимание при усовершенствовании профессиональных коммуникационных сервисов будет уделяться развитию профессиональных транзакционных и информационных сервисов, а “утилитарные” задачи городского планирования и обслуживания повседневных нужд в случае с коммуникациями и транзакциями будут дополняться удовлетворением гражданских запросов населения.

— По распределению сервисов в двух анализируемых измерениях выделяются следующие города: Мехико и Буэнос-Айрес выделяются среди латиноамериканских агломераций по содержательному разнообразию сервисов при их небольшом числе. Стамбул характеризуется сочетанием профессиональных информационных и гражданских транзакционных и коммуникационных сервисов, Пекин — гражданских коммуникационных и транзакционных сервисов. Сеул отличается наличием коммуникационных сервисов всех типов (гражданские, профессионально-гражданские и профессиональные). Осака существенно отличается от своего японского “конкурента” Токио: последний в распределении сервисов следует прямой зависимости между степенью интерактивности и “профессиональности” сервисов (как, к примеру, Нью-Йорк и Москва); Осака выделяется наличием транзакционных и коммуникационных сервисов разных типов.

По результатам сравнительного анализа характеристик сервисов в отобранных агломерациях выделяются следующие перспективы развития механизмов
взаимодействия между их населением и правительством:

— Баланс профессиональных и гражданских сервисов информационного обмена и обслуживания населения (транзакции), формирование профессиональных компетенций городского сообщества и установление высококачественной прозрачной коммуникации между населением и правительством городов.

— Развитие профессионально-гражданских коммуникационных сервисов и платформ горизонтальной коммуникации населения, курируемой и анализируемой правительством.

— Сочетание офлайн-практик с онлайн-инициативами.

Выделенные характеристики агломераций и отдельных сервисов достаточно условны. Они могут быть уточнены дополнительными измерениями при углубленном анализе отдельных практик (например, с учетом измерения их качества).

Московский урбанистический форум. Механизмы сотрудничества правительства и населения города — систематизация мирового опыта, 2014 год