thumb
Фото: uni.hse.ru

Доклад «Социальная политика в России: долгосрочные тенденции и изменения последних лет», подготовленный экспертами НИУ ВШЭ, ориентирован прежде всего на то, чтобы, снабдив экспертное сообщество основанными на научных исследованиях материалами по широкому кругу социальных проблем, способствовать предметной и плодотворной дискуссии как в самой экспертной среде, так и между лидерами гражданского общества и теми, кто принимает решения от имени государства.

Социальная политика — важнейший инструмент, с помощью которого общество поддерживает социальную стабильность и обеспечивает ключевые предпосылки развития, связанные с формированием человеческого капитала и гармонизацией отношений между общественными группами. Большинство задач социальной политики органически взаимосвязаны, но некоторые противоречат друг другу. Напряжения между ними наиболее ощутимы в периоды экономических трудностей, когда особенно сложным и ответственным становится выбор приоритетных направлений использования ресурсов.

Неоправданные попытки сохранить привычные условия жизни могут обернуться стагнацией и последующим неуправляемым разрушением этих условий. Безудержное стремление использовать кризисную ситуацию для переустройства экономики и общества способно приводить к тяжелым конфликтам, закрывающим окна возможностей и порождающим боязнь перемен. Поиск баланса, необходимый учет ограничений в сочетании с не менее необходимой настойчивостью в проведении назревших преобразований предполагают полноценное аналитическое обеспечение социальной политики.

Настоящий доклад отражает некоторые итоги осмысления вызовов и реалий в сфере социальной политики, которые порождены сменой модели экономического роста, назревавшей в течение долгого времени и с очевидностью обнаружившейся в последнее время. Социальная политика, адекватная условиям этого периода, лишь начинает складываться. В связи с этим научная добросовестность побуждала авторов доклада воздерживаться от чрезмерной категоричности как в оценках происходящего, так и в рекомендациях.

Текст доклада ориентирован прежде всего на то, чтобы, снабдив экспертное сообщество основанными на научных исследованиях материалами по широкому кругу социальных проблем, способствовать предметной и плодотворной дискуссии как в самой экспертной среде, так и между лидерами гражданского общества и теми, кто принимает решения от имени государства.

Социальная политика рассматривается в докладе в широком понимании, охватывающем многообразные формы воздействия государства на воспроизводство населения, миграционные процессы, трудовые отношения, распределение доходов, жилищную обеспеченность, функционирование сфер образования, здравоохранения, социальной поддержки и культуры. При разнообразии проблематики, с которой работают авторы, все они разделяют три принципиально важных положения, непосредственно вытекающих из изучения действительности.

Во-первых, с исчерпанием сырьевой модели роста главным сравнительным преимуществом российской экономики способно служить только качество человеческого капитала. Решающее влияние на него оказывает именно социальная политика. Соответственно, она является основным драйвером не только социального, но и экономического развития, а расходы на нее — наиболее перспективной частью государственных инвестиций.

Во-вторых, в последние десятилетия в России происходит смена модели социальной политики. Если в повестке дня 1990-х годов доминировало поддержание минимального стандарта для всех членов общества, то позднее стала преобладать тема развития, последовательного повышения уровня и качества жизни. Достижения в решении этой задачи несомненны, но далеко не всегда они обеспечивались наиболее эффективным образом. Акцент на анализ эффективности и поиск ее резервов отличает исследования авторов доклада и представлен в его тексте.

В-третьих, неотъемлемой чертой новой модели социальной политики должен стать дифференцированный учет потребностей и возможностей различных социальных слоев. Не только неэффективно, но и крайне несправедливо применять одни и те же подходы к тем, для кого актуальны повышение пособий и доступ к общераспространенным услугам, и тем, кто хотел бы тратить деньги на приобретение высококачественных услуг социального характера в России, а не за рубежом.

В первых пяти разделах рассматриваются возможности и ограничения для социальной политики. Анализ особенностей сложившейся в России макроэкономической ситуации и обусловленные ими структурные ограничения представлены в первом разделе.

Перспективы развития анализируются в рамках двух макроэкономических прогнозов (оптимистического и пессимистического) на 2015–2018 гг. Авторы показывают, что российская экономика попала в такие внешние и внутренние условия, в рамках которых ей будет по-настоящему трудно выходить из кризиса за один год. Особо выделяются изменения, связанные с падением цен на углеводороды, обесценением рубля, ограничениями доступа к зарубежным инвестициям и санкционными мерами. Параметры макроэкономического прогноза рассмотрены в контексте влияния на социальную политику через изменения на рынке труда, пенсионное обеспечение, структуру расходов бюджета, систему образования и здравоохранения.

Во втором разделе охарактеризован современный этап демографической и миграционной политики России, представлены основные тенденции в демографическом развитии — изменения в структуре населения, рождаемости, смертности и продолжительности жизни, миграции. Показано, что Россия исчерпала демографические бонусы развития и входит в длительный период старения населения, сопровождающийся ростом смертности, увеличением иждивенческой нагрузки, сокращением доли трудоспособного населения. Противостоять данным вызовам может только политика активного долголетия. Анализ изменений в рождаемости показывает, что для сохранения успехов в этой сфере следует перенести акценты с непосредственного стимулирования рождений на семейную составляющую демографической политики. Если новая модель социально-экономического развития будет опираться на конкурентные преимущества человеческого потенциала, это потребует смещения приоритетов миграционной политики в направлении создания более эффективных механизмов социализации мигрантов и создания преференций для квалифицированных трудовых мигрантов.

Ключевые проблемы российского рынка труда обсуждаются в третьем разделе. За прошедшие два десятилетия в России сложилась модель рынка труда, которая заметно отличается от модели, характерной для большинства развитых стран. Ее основная особенность состоит в том, что приспособление рынка труда к колебаниям экономической конъюнктуры происходит главным образом за счет изменений в оплате труда и продолжительности рабочего времени, а не за счет изменений в занятости и безработице. Преимущества, которые дает эта модель (высокая занятость и низкая безработица, относительно легкая адаптация предприятий к шокам спроса), являются естественным продолжением недостатков (невысокая производительность, невысокая и нестабильная оплата труда, недостаточное качество рабочих мест, высокая дифференциация заработков, хроническое недоинвестирование в профессиональные навыки и знания и т.п.). Невозможно отказаться от всех ее недостатков, сохранив при этом все ее преимущества. Однако поиск баланса и компромисса между ними является важным элементом и экономической, и социальной политики. Основываясь на официальных данных Росстата, авторы анализируют динамику ключевых индикаторов экономической активности, найма и выбытия работников, вакансий, заработной платы и производительности труда. Завершают раздел предложения по совершенствованию политики на рынке труда.

Четвертый раздел посвящен изменениям в уровне и структуре доходов и расходов российских домохозяйств как за годы постсоветского периода в целом, так и в рамках помесячной динамики 2014 г. Пять точек падения реальных доходов населения анализируются с позиций глубины спада, детерминирующих факторов, драйверов, позволивших преодолевать спад, и механизмов адаптации к новым социально-экономическим условиям. Показатели бедности и неравенства рассматриваются как ключевые индикаторы уровня жизни, определяющие качество развития с точки зрения человеческого капитала. То, что массовый стандарт структуры потребления российских семей вырвался за пределы модели выживания, — один из ключевых выводов авторов данного раздела. В 2014 г. в среднем российская семья тратила на покупку предметов и услуг первой необходимости только половину потребительских расходов, а вторая их часть направлялась на организацию досуга, повышение транспортной мобильности, покупку товаров и услуг, существенно расширяющих возможности для развития. При такой структуре расходов потребительское поведение становится мощным драйвером развития, базируется на модели ответственного выбора.

При рассмотрении в пятом разделе проблем и мер политики в жилищной сфере проведен анализ основных показателей жилищной обеспеченности и доступности жилья, которая измеряется критериями возможности приобретать жилые помещения или участвовать в программах улучшения жилищных условий. Отмечено, что по показателю обеспеченности жилыми помещениями Российская Федерация находится на среднеевропейском уровне.

В части жилищной политики раздел сфокусирован на выявлении основных проблем, оценке достаточности принимаемых для их решения мер и рекомендациях по развитию жилищной сферы.

В последующих разделах, посвященных рассмотрению отдельных секторов социальной сферы, выявляются особенности их функционирования как отраслей экономики и определяются результаты их влияния на развитие человеческого потенциала. Политика анализируется посредством выявления ключевых событий, тенденций и нерешенных проблем, результатом комплексного рассмотрения которых являются рекомендации по развитию социальных отраслей.

Открывает эту часть доклада шестой раздел, в котором оценены тенденции изменения основных характеристик здоровья населения и системы здравоохранения, проблемы, с которыми столкнулась данная отрасль в результате перехода к рыночной экономике. Особое внимание уделено вызовам последних лет, обусловленным структурными изменениями и бюджетными ограничениями. Обзор ключевых мероприятий программы дополнительного лекарственного обеспечения, приоритетного национального проекта «Здоровье» и программы модернизации системы обязательного медицинского страхования позволил определить приоритеты политики в сфере здравоохранения. Показано, что в целом для эффективного ответа на имеющиеся вызовы системе здравоохранения предпринимаемых мер пока недостаточно, и сформулированы предложения по повышению эффективности, качества и доступности медицинской помощи и лекарственного обеспечения.

На ключевых изменениях государственной политики в образовании сакцентировано внимание в седьмом разделе, в котором они анализируются в разрезе дошкольного, школьного, профессионального и дополнительного образования. В дошкольном образовании упор сделан на расширение доступности образовательных услуг. Модернизация инфраструктуры школьного образования стала приоритетом при рассмотрении системы общего образования. Авторы предприняли попытку оценить результаты внедрения инструментов эффективного контракта в данной сфере, особенно в условиях экономической рецессии. В фокусе особого внимания оказались нарастающие проблемы неравенства в доступе к образованию и противоречивые тенденции, связанные с повышением заработной платы работников.

Предмет восьмого раздела, посвященного социальной защите и реформе пенсионной системы, составляют вопросы динамики социальных расходов, периодизации развития социальной политики в России, анализ современного состояния сферы социальной защиты, динамика пенсионного обеспечения, а также содержание и основные нерешенные вопросы пенсионной реформы. В условиях экономического спада, как правило, обостряется проблема социальной защиты уязвимых слоев населения, поддержка которых требует больших ресурсов. За последние 15 лет доля бедных в России сократилась практически в 3 раза, но этот успех в основном был обеспечен экономическим ростом и адресными мерами поддержки пожилых.

Так и не удалось решить проблему бедности безработных и семей с детьми. Авторы делают вывод о том, что сохраняющееся преобладание программ социальной поддержки отдельных категорий населения формирует барьеры для развития эффективных программ социальной защиты, функционирующих на основе контроля доходов и выступающих в период затяжного кризиса одним из главных инструментов государственной политики борьбы с бедностью. Анализ демографических, экономических и бюджетных вызовов пенсионной системе показывает, что не на все из них будет дан ответ в рамках пенсионной реформы 2015 г. Потенциал добровольного откладывания выхода на пенсию очень мал, даже в условиях ограничения доходов работающих пенсионеров. За рамками реформы остается целый блок нерешенных проблем, включая избыточные обязательства пенсионной системы, связанные с низким фактическим пенсионным возрастом, низкую доходность по обязательным пенсионным накоплениям и высокую неопределенность в отношении их судьбы, слабое развитие добровольных форм пенсионных накоплений, отсутствие общественного консенсуса о том, сколько пенсионная система должна стоить гражданам, бизнесу, государству.

При рассмотрении в последнем разделе проблем в сфере культуры указывается на недооценку ее социальной значимости и, соответственно, отсутствие связи между задачами культурной и социальной политики. В денежном выражении государственная поддержка культуры в России в расчете на душу населения в среднем в 3,5 раза ниже, чем в развитых странах мира. Базисные нормы законодательства о культуре не обновлялись с начала 1990-х годов. Выделяя ключевые проблемы и возможные направления для развития, авторы приходят к выводу о том, что сохранение исторического и культурного наследия должно быть обеспечено правовыми мерами по стимулированию государственно-частного партнерства, благотворительности и гражданской активности.

Социальная политика в России: долгосрочные тенденции и изменения последних лет. Доклад [Электронный ресурс] / отв. ред. Я. И. Кузьминов, Л. Н. Овчарова, Л. И. Якобсон ; Нац. исслед. ун-т «Высшая школа экономики». — Электрон. текст. дан. (3,5 Мб). — М. : Изд. дом Высшей школы экономики, 2015.